資源對(duì)價(jià)捆綁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式分析
在PPP暫停入庫(kù)、專項(xiàng)債審核加緊的嚴(yán)監(jiān)管背景下,如何在保障政府投資項(xiàng)目可持續(xù)和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下,有效地籌集和利用基建資金,成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。近期,某地以花崗巖礦采礦權(quán)作為對(duì)價(jià)招選社會(huì)資本投資建設(shè)通用碼頭,引發(fā)各方對(duì)資源對(duì)價(jià)捆綁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式的可行性討論。
資源對(duì)價(jià)的“前世”
所謂資源對(duì)價(jià),就是指地方政府通過(guò)出讓礦產(chǎn)資源、土地資源等自然資源或公共資源的使用權(quán)或開發(fā)權(quán),換取社會(huì)資本方承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的義務(wù)或提供相應(yīng)的資金支持。
相較于資源補(bǔ)償項(xiàng)目(RCP,Resource-Compensate-Project)以實(shí)施準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性以及非經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為主、捆綁相關(guān)經(jīng)營(yíng)性資源,資源對(duì)價(jià)主要按照資源出讓程序?qū)嵤?/strong>
資源對(duì)價(jià)并不是一個(gè)全新的概念,曾經(jīng)火熱的土地配建實(shí)際上也屬于資源對(duì)價(jià),即以土地資源作為對(duì)價(jià)來(lái)開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
這種模式在一定程度上緩解了地方政府的財(cái)政壓力,也激發(fā)了社會(huì)資本方的參與積極性,為基建項(xiàng)目提供了新的融資渠道。
但是,這兩種方式也有其局限性,如土地資源本身的稀缺性、開發(fā)成本的高昂性、規(guī)劃設(shè)計(jì)的復(fù)雜性等。
資源對(duì)價(jià)的“今生”
2018年以來(lái),隨著人口結(jié)構(gòu)和供求關(guān)系變化,房地產(chǎn)行業(yè)增速放緩,地方土地出讓金收入急劇下降。2022年,國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入比上年下降23.3%,地方財(cái)政面臨巨大壓力,地方政府急需尋找地方財(cái)政收入新的增長(zhǎng)點(diǎn)。我國(guó)礦產(chǎn)資源種類豐富且需求市場(chǎng)最大,礦產(chǎn)資源收益未來(lái)增長(zhǎng)空間較大,有望成為地方基建投融資新出路。
礦產(chǎn)資源對(duì)價(jià)是指以礦業(yè)權(quán)作為對(duì)價(jià)來(lái)開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種方式。礦產(chǎn)資源對(duì)價(jià)有以下優(yōu)勢(shì):
礦產(chǎn)資源對(duì)價(jià)可以有效解決基建項(xiàng)目資金缺口問(wèn)題。由于礦產(chǎn)資源具有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和市場(chǎng)需求,可以吸引社會(huì)資本參與基建項(xiàng)目,并通過(guò)后期礦產(chǎn)資源開發(fā)收益來(lái)回報(bào)投資。
礦產(chǎn)資源對(duì)價(jià)可以促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理利用和保護(hù)。通過(guò)將礦產(chǎn)資源與基建項(xiàng)目掛鉤,實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的有序開發(fā),避免盲目開采和浪費(fèi),同時(shí)也可以提高礦產(chǎn)資源的環(huán)境管理水平,減少污染和生態(tài)破壞。
礦產(chǎn)資源對(duì)價(jià)可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。通過(guò)礦產(chǎn)資源對(duì)價(jià),可以帶動(dòng)基建項(xiàng)目的建設(shè),改善地方基礎(chǔ)設(shè)施條件,提高公共服務(wù)水平,同時(shí)也可以帶動(dòng)礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,增加就業(yè)機(jī)會(huì),增加財(cái)政收入,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
但由于資源對(duì)價(jià)中涉及多方主體和多種利益的博弈和協(xié)調(diào),因此需要明確各方的權(quán)責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),在實(shí)際操作過(guò)程中需要關(guān)注以下幾個(gè)方面:
僅靠資源出讓收益,不能完全滿足基建所需資金。以礦產(chǎn)資源為例,2023年3月24日,財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局修訂印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》(財(cái)綜〔2023〕10號(hào))規(guī)定了“礦業(yè)權(quán)出讓收益為中央和地方共享收入,由中央和地方按照 4:6 的比例分成,納入一般公共預(yù)算管理,出讓采礦權(quán)的,采礦權(quán)出讓收益首次征收比例不得低于采礦權(quán)出讓收益的 10%且不高于20%。”
由于央地分成的限制,若僅靠礦產(chǎn)權(quán)出讓收益作為資金來(lái)源,地方政府需要付出資源較多。
因此,需要根據(jù)具體項(xiàng)目的情況,合理確定資源對(duì)價(jià)比例或金額,避免出現(xiàn)資金缺口或地方資源浪費(fèi)。
社會(huì)資本不舉牌競(jìng)拍資源可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。由于資源對(duì)價(jià)涉及到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā)兩個(gè)領(lǐng)域,社會(huì)資本方需要具備相應(yīng)的技術(shù)能力、資金實(shí)力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,而這些條件并不是所有社會(huì)資本方都具備的。
社會(huì)資本方可能存在對(duì)資源價(jià)值評(píng)估不準(zhǔn)確、對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)承擔(dān)不清楚、對(duì)項(xiàng)目回報(bào)預(yù)期不確定等問(wèn)題而不舉牌競(jìng)拍,導(dǎo)致資源出讓價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)值,損害國(guó)家和地方利益。
因此,有必要在合同中詳細(xì)約定關(guān)于社會(huì)資本不舉牌競(jìng)拍導(dǎo)致合作終止的條款,嚴(yán)控國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。
資源對(duì)價(jià)的“未來(lái)”
在土地財(cái)政轉(zhuǎn)型、地方政府融資通道有限的背景下,以資源交換形式換取地方發(fā)展機(jī)會(huì)或許是一條新出路。但由于礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有,其開發(fā)利用需遵循國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,如《礦產(chǎn)資源法》《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》等,將礦產(chǎn)資源出讓與基礎(chǔ)設(shè)施招標(biāo)捆綁可能涉嫌惡意規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)性程序。為確保項(xiàng)目可實(shí)施,可從以下幾方面切入:
捆綁與資源開發(fā)相關(guān)性強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。以現(xiàn)有落地項(xiàng)目情況來(lái)看,目前較為可行的辦法通常是將礦產(chǎn)資源與開發(fā)資源所必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相捆綁,如通往礦區(qū)的公路、橋梁、水電等。同時(shí),為規(guī)避資源開采對(duì)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等可能造成的影響,需要求社會(huì)資本方在合作年限范圍內(nèi)承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù),并承擔(dān)因此產(chǎn)生的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。期限屆滿,將基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)完整移交至政府。
在合同中劃分責(zé)任界面。由于資源出讓和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及到兩個(gè)不同性質(zhì)的合同,即資源出讓合同和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合同,如何在合同中明確雙方的權(quán)利義務(wù)、履約條件、違約責(zé)任、爭(zhēng)議解決等問(wèn)題,這就要求在簽訂和履行合同時(shí),要明確各方的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任分擔(dān),并制定有效的風(fēng)險(xiǎn)防范和爭(zhēng)議解決機(jī)制。
總結(jié)
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段的背景下,資源對(duì)價(jià)有望成為新的基建投融資出路,同時(shí)也需要關(guān)注資源出讓與建設(shè)資金相匹配、防范國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題。資源對(duì)價(jià)捆綁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式能否順利實(shí)施的關(guān)鍵在于兩者之間的緊密關(guān)聯(lián)性。